自党的十八届五中全会提出实施能耗双控以来，我国能耗强度持续大幅下降，在支撑经济社会发展的同时，为促进高质量发展、保障能源安全、改善生态环境质量、应对气候变化发挥了重要作用。但能耗双控也存在能源消费总量管理缺乏弹性、能耗双控差别化管理措施偏少等问题。随着“双碳”进程的推进，能耗双控愈发凸显出在精准控碳方面的局限性。
特别是进入“十四五”时期以后，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。通过加强与碳达峰、碳中和目标任务的衔接等措施，对碳排放双控的需求也与日俱增。
一、如何区分能碳双控与碳排放双控
能耗双控主要指实行能源消耗强度和能源消耗总量的双控行动。能耗双控制度在全国设定能耗强度降低、能源消费总量目标，并将目标分解到各地区，严格进行考核，以期平衡巨大的人口规模和有限的能源资源，在保持经济增长和提高国民生活水平的前提下，通过技术革新和政策优化来减少能源消耗，以能源集约利用带动经济、社会、生态等综合效益的提升。
碳排放双控主要指碳排放总量和强度。碳排放总量是一定时期区域内所产生的二氧化碳总量。目前常用的是生态环境部发布的核算方法，二氧化碳总量仅包括能源活动产生的二氧化碳（即化石能源消费产生的排放和电力调入蕴含的排放），不包含非能源活动产生的二氧化碳（如钢铁行业产生的排放）。
碳排放强度是指单位生产总值所产生的二氧化碳排放。我国从“十二五”开始初步实施碳排放强度控制，碳排放强度控制促进了能源结构优化，及对外承诺的应对气候变化目标的实现。2020年全国碳排放强度比2015年降低18.8%，比2005年降低48.4%，超过了向国际社会承诺的40%-45%的目标，基本扭转了二氧化碳排放快速增长的局面。
能耗双控与碳排放双控主要区别包括：
对象：
能耗双控：同时对化石能源和非化石能源进行管理与限制。
碳排放双控：只对温室气体排放进行限制，由于非化石能源消费不产生温室气体，因此碳排放双控实际上不限制非化石能源的消费。
范围：
能耗双控：仅针对能源消费活动。
碳排放双控：除能源消费活动外，还包括非能源活动所产生的排放，如工业生产过程排放、废弃物处理排放、农业排放等。
导向：
能耗双控：以能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高为导向。
碳排放双控：以绿色低碳发展为导向。
在碳排放双控机制下，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量考核范围，将化石能源的消耗回归“能源使用”的本质，更多依靠非化石能源满足新增用能需求，可再生能源成为地方政府与企业找到了突破能耗指标约束的钥匙，这为经济增长开辟了更广阔的用能空间，同时也为能源转型注入了强劲的内生动力。通过这一举措，碳排放源头与强度得以更精确地辨识，从而吸引东部高耗能产业向中西部地区转移落地、引导企业主动优化用能结构实现低碳转型，进而带动行业乃至经济绿色发展。
可以说，从能耗双控逐步转向碳排放双控有利于统筹发展与减排、能源安全与结构调整，在满足合理的能源需求增长同时，赋予能源消费总量更大的弹性。同发达国家的人均能源消耗相比，我国的人均能源消耗水平还存在较大的增长空间，碳排放双控政策将更好地保障我国经济社会的发展需求。
二、双控过渡方案都讲了啥？
2021年12月召开的中央经济工作会议提出，要正确认识和把握碳达峰碳中和，创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变，加快形成减污降碳的激励约束机制。2022年3月，国家发展和改革委、国家能源局发布了《“十四五”现代能源体系规划》，再次强调要推进能耗双控向碳排放双控转变。
2022年11月，国家发改委、统计局等部门先后发布《关于进一步做好原料用能不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》、《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》等。
2023年7月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》。会议指出，要坚持先立后破，完善能耗双控制度，优化完善调控方式，加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件。会议强调：建设更高水平开放型经济新体制，推动能耗双控逐步转向碳排放双控。同年12月17日至18日，全国发展和改革工作会议在京召开。会议强调，积极稳妥推进碳达峰碳中和，做好能耗双控工作，扩大可再生能源消费，推动能耗双控逐步向碳排放双控转变。
当前，各地试点政策已经在逐步落地，已有两部省级过渡方案出台。2024年1月，内蒙古自治区人民政府办公厅发布《自治区能耗双控向碳排放双控转变先行先试工作方案及2024年工作要点的通知》，提出将在“十五五”时期（2026年-2030年）全面实行碳排放总量和强度双控制度。5月，山东省发展和改革委员会发布《山东省推动能耗双控逐步转向碳排放双控实施方案（2024-2025 年）》，称“为主动适应国家’十五五’时期全面实施碳排放双控制度要求”，制定其方案。
以下是两部省级碳双控过渡方案的重点内容：
1.主要目标
山东：
2024年年底，推动全省碳排放统计核算、标准计量认证体系建设、碳排放评价制度、重点用能和碳排放单位管理等重点事项取得初步进展。
2025年年底，具备全面实施碳排放双控制度的基础和条件。
内蒙古：
“十四五”时期，初步形成以碳排放强度约束性管理为主、碳排放总量弹性管理为辅、能耗双控和碳排放双控协同推进的管理机制。
“十五五”时期，按照国家安排部署全面实行碳排放总量和强度双控制度。
2.重点任务
山东：
更高水平做好节能工作：到2025年年底，全省“两高”行业项目和数据中心达到标杆水平的产能比例超过30%。
加快推动能源绿色低碳转型发展：到2025年，全省能源结构进一步优化，新能源和可再生能源发电装机达到1.2亿千瓦以上。
夯实碳排放统计核算基础：强化市级能源统计基础，加强能源统计能力建设，推动市级编制能源平衡表，探索市级碳排放统计核算方法。
建立健全碳排放标准计量体系：聚焦化工、钢铁、水泥、电解铝、石化等重点领域。
探索建立固定资产投资项目碳排放评价制度：在不新增行政许可事项的前提下，探索建立固定资产投资项目落实碳减排措施制度。
动态监测“两高”行业重点企业碳排放情况：探索建立全省“两高”行业碳排放电子监管系统可行性。
提升重点用能和碳排放单位节能减排管理水：落实好碳排放状况报告制度；探索开展降碳“领跑者”评选工作。
开展省级试点工作：有序分批选取具备条件的市、县（市、区）和园区，探索开展先行先试和实践探索。
内蒙古：
优化能耗总量和强度调控方式：在节能目标评价考核、节能形势监测预警、项目节能审查、地区用能预算管理、重点企业用能管理等各环节全面落实“原料用能和可再生能源消费不纳入能耗总量和强度控制”政策。
完善项目节能审查制度：对化石能源和可再生能源、燃料动力用能和原材料用能实行差别化的节能审查政策。
加强重点领域节能管理和能效提升：到2025年，全区高耗能行业重点领域能效力争全部达到基准水平，达到标杆水平的产能不低于行业产能的30%。
强化节能形势动态监测和精准调控：建立节能形势监测模型；持续开展全区及各盟市季度、年度可再生能源电力消费量测算。
建立盟市碳排放统计核算方案：将化石能源电力净调入（调出）蕴含的间接碳排放纳入核算范围，确定相关排放因子；健全盟市间化石能源电力调入调出测算。
提高碳排放统计核算数据质量：在电力行业率先推进碳排放连续监测系统建设和应用。
科学设定和分解碳排放双控目标：合理分解确定各盟市碳排放强度降低约束性目标和碳排放总量控制预期性目标。
建立碳排放双控评价考核制度：将能源活动碳排放量、工业生产过程碳排放量、碳减排工程减排量、生态系统固碳量等统一纳入对盟市的碳排放双控评价考核。
建立项目碳排放评价制度：推动项目碳排放评价与地区碳排放双控目标相衔接；对高碳强度项目和低碳强度项目实行差别化的碳排放评价政策，引导碳排放指标向低排放、高附加值的高质量项目流动。
建立地区碳排放预算管理制度：将地区碳排放增量指标以及节能降碳、淘汰产能、用能结构优化、碳减排工程、生态系统碳汇等形成的碳减排量指标统一纳入碳排放预算管理。
完善重点碳排放单位管理制度：建立重点企业碳排放状况报告制度，探索实行企业碳排放账户管理。
加强碳排放双控形势监测：建立“统计快报监测为主、电—碳模型监测为辅”的监测体系，做好对全区及各盟市碳排放的季度监测和形势研判。
加强标准计量和认证体系建设：围绕生态系统碳储量和碳汇量核算、林草湿碳汇CCER项目方法学、CCUS等碳减排工程减排量核算等重点；探索建立重点产品全生命周期碳足迹标准和碳足迹、碳标签认证制度。
完善市场化机制：探索建立促进企业减排降碳和碳排放指标高效配置的市场化机制；化解新上项目对地区碳排放双控目标的影响。
强化科技支撑：推进节能减碳、零碳电力与零碳燃料、过程重塑、碳捕集利用与封存、碳汇与负碳、低碳技术集成等技术研发应用。
开展绿电消纳利用提升行动：以提升绿电高比例消纳利用水平为导向，改革完善相关政策机制。
开展生态系统碳汇应用提升行动：将生态系统固碳量纳入对盟市的碳排放双控目标评价考核，抵消地区碳排放量；积极推动自治区经国家核证的生态系统碳汇CCER项目自愿减排量参与全国碳排放权交易。
实施绿色低碳示范工程：组织实施非化石能源先进示范、化石能源清洁高效开发利用、先进电网和储能示范、绿氢减碳示范等源头减碳类示范项目；聚焦重点领域，组织实施工业、建筑、交通、减污降碳协同、低碳（近零碳）产业园区等过程降碳类示范项目；聚焦末端治理，组织实施全流程规模化CCUS、二氧化碳先进高效捕集、二氧化碳资源化利用及固碳等末端固碳类示范项目。
实施零碳低碳园区建设示范工程：力争零碳园区新能源消纳利用比例达到80%、低碳园区新能源消纳利用比例达到50%。
三、政策关注焦点
从上述两部省级政策可以看出，目前碳排放双控政策落实推进主要聚焦在以下几点：
顶层设计：
能耗双控经过了长时间的磨合、完善，最终形成了一个比较行之有效的方案，而碳排放双控也需要解决类似的问题：我国实施碳排放总量控制的时间表还在讨论中；实施碳排放总量和强度控制制度后，原有的能源消费总量、强度控制制度是否保留，也尚未完全确定；一些地方还没有算碳总账，也没有编制温室气体排放清单。推动能耗双控向碳排放双控转型，需要明确设计“时间表”与“路线图”，细化未来工作量化指标；鼓励行业和地方制定具体的实施方案，采取分阶段、分步走的实施策略，推动试点区域“先行先试”；循序渐进，避免“一刀切”，先开展碳排放强度控制，再逐步过渡到绝对总量控制。
碳排放统计核算体系：
准确核算碳排放是不同层级主体落实减排任务、评估完成效果的重要依据。目前，我国已初步建立了碳排放统计核算体系，但在碳排放核算方法和标准、碳监测标准和规范、碳监管体制和机制等方面仍然存在一些问题，对工业生产、土地利用、农业等碳排放的直接监测统计存在较大困难。为适应“双碳”工作形势，需要通过统一规范统计核算体系、强化法律法规体系建设等措施，建立完善监管制度。
碳市场定价：
碳市场是基于总量控制的配额交易体系，有了明确的碳排放总量约束目标，碳市场的配额总量设定就有了直接依据，碳配额的稀缺性也可以进一步凸显，从而更好地促进碳市场的碳定价功能实现，促进低碳技术创新。
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