浅谈项目全生命周期的环保合规管理

【内容摘要】在“强监管”时代，建立健全完善项目全生命周期的环保合规管理体系，已然成为各类企业特别是资源型企业有效防控合规风险，实现可持续发展的必要措施。本文从环保合规管理的概念出发，梳理和分析了项目全生命周期内的环保合规管理的依据、主要环保合规义务以及环保合规风险，并归纳总结了项目全生命周期内的环保合规管理的主要内容。

【关键词】项目；全生命周期；环境保护；合规管理

《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》，其他法律同）自2015年1月1日起施行，被称为“史上最严”的一部环境保护法律，该法在法律层面上首次确立“保护环境是国家的基本国策”，首次确定生态保护红线制度、环境保护目标责任制、跨行政区域联防协调机制等制度，为生态保护公益诉讼注入“强心剂”，并首次引入按日连续处罚等法律责任。此后，我国又制定或者修改了《土壤污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《排污许可管理条例》、GB50325《民用建筑工程室内环境污染控制标准》等法律法规和标准，并做出《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护、依法推动打好污染防治攻坚战的决议》，建立健全最严格生态环保法律制度，为我国坚持在法治轨道上推进生态文明建设，加强生态环境保护，打好污染防治攻坚战提供有力保障。同时，自党的十八大以来，生态文明建设被纳入我国“五位一体”总体布局，环境监管执法力度加大，环保专项整治行动不断，环保督察形成常态，巨额的生态环境损害赔偿、环保行政处罚乃至环境犯罪被追究刑事责任的事件屡见不鲜，我国生态环境保护步入“强监管”时代。建立健全完善项目全生命周期的环保合规管理体系，已然成为各类企业特别是资源型企业有效防控环保合规风险，实现企业平稳健康可持续发展的必要措施。

一、环保合规管理的概念及其依据

所谓环保合规管理，参照《中央企业合规管理办法》第3条第3款规定，是指企业以有效防控环保合规风险为目的，以提升依法合规经营管理水平为导向，以企业经营管理行为和员工履职行为为对象，开展的包括建立环保合规制度、完善运行机制、培育环保合规文化、强化监督问责等有组织、有计划的管理活动。建立、制定、实施、评价、维护和改进有效的环保合规管理体系，其依据主要有：

1.环保法律规范体系

环保法律规范是保护和改善生态环境、合理开发利用与保护自然资源、防治污染和其他公害的各种法律规范的总称，是企业在项目全生命周期内开展环保合规管理的强制性合规要求。按照规范内容，可以将我国环保法律规范体系分为：

（1）污染防治类法律规范。包括但不限于《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境噪声污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《放射性污染防治法》《核安全法》《海洋环境保护法》《环境影响评价法》《环境保护税法》，以及《危险化学品安全管理条例》《排污许可管理条例》《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》《环境保护税法实施条例》《建设项目环境保护管理条例》等，涉及各类污染物防治、减少污染物排放、环境影响评价、“三同时”制度、排污许可、环境监测、突发环境事件应急处理、环境信息公开以及环境保护税等诸多方面的内容。

（2）自然资源与生态保护类法律规范。包括但不限于《森林法》《草原法》《渔业法》《野生动物保护法》《土地管理法》《水法》《电力法》《长江保护法》《黄河保护法》《湿地保护法》《水土保持法》《防沙治沙法》《矿产资源法》，以及《野生植物保护条例》《电力供应与使用条例》《矿产资源法实施细则》等。

（3）节能减排类法律规范。主要有《节约能源法》《可再生能源法》《资源税法》，以及《民用建筑节能条例》《公共机构节能条例》等。

（4）企业循环经济与清洁生产类规范。主要有《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等。

（5）环境权益交易类规范。主要有《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发〔2014〕38号）、《碳排放权交易管理办法（试行）》、《碳排放权交易管理规则（试行）》、《水权交易管理暂行办法》等。

（6）其他部门法中相关的环保法律规范。主要有《民法典》中的关于环境侵权的法律规范，《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等行政法律规范与环保相关的法律规范，刑事法律规范关于破坏环境资源类犯罪，以及经济法规范关于绿色证券、绿色贸易、绿色投资等方面的法律规范。

2.环境标准

比如GB3095《环境空气质量标准》、GB3838《地表水环境质量标准》、GB/T14848《地下水环境质量标准》、GB3097《海水水质标准》、GB3096《声环境质量标准》、GB16297《大气污染物综合排放标准》、GB8978《污水综合排放标准》、GB18918《城镇污水处理厂污染物排放标准》、GB12348《工业企业厂界环境噪声排放标准》。需要指出的是，环境标准是国家为了维护环境质量、控制污染、保护公众健康而制定的各种技术性规范，由环境质量标准、污染物排放标准以及基础标准和方法标准等组成。在我国，环境质量标准、环境风险管控标准、环境污染物排放标准为强制性标准。强制性生态环境标准必须执行，具有法律拘束力。推荐性标准一旦被强制性生态环境标准或者规章、行政规范性文件引用并赋予强制执行效力，其被引用的内容也必须执行。

3.其他

比如GB/T35770《合规管理体系要求及使用指南》，为组织建立并运行合规管理体系、传播积极的合规文化提供了整套解决方案和使用指南，适用于包括企业在内的各种类型、规模、性质和行业的组织。

二、项目全生命周期内的主要环保合规义务

环保合规义务主要由合规要求和合规承诺两方面内容组成。就合规承诺而言，是指企业自愿承担的环保合规要求，通常表现为企业与利益相关方签订环保协议，自愿承担法定义务以外的环保义务；或者以自我承诺的方式宣布企业实施比污染物排放标准更为严格的排放标准等。《清洁生产促进法》第28条规定，除依法需要进行强制性清洁生产审核的企业之外，鼓励其他企业“自愿与清洁生产综合协调部门和环境保护部门签订进一步节约资源、削减污染物排放量的协议。该清洁生产综合协调部门和环境保护部门应当在本地区主要媒体上公布该企业的名称以及节约资源、防治污染的成果。”环保合规承诺有利于提升企业环境声誉和市场环境竞争力。

就合规要求来说，根据其性质，又可进一步划分为强制性环保合规要求和经济激励性环保合规要求。前者是由法律规定，强制企业遵守，否则企业就要承担相应的环保法律责任；后者则是通过对符合法定条件的企业给予一定的经济激励，促使企业更好地改善其环保绩效。比如《环境保护税法》第13条规定：“纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准30%的，减按75%征收环境保护税。纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准50%的，减按50%征收环境保护税。”

所谓项目全生命周期，是指项目从项目准备到退出所经历的一系列阶段，通常可划分为项目准备、建设、运营和退出四个阶段。由于每个阶段的建设内容不同，因此，各个阶段的合规义务也就存在差别。但需要指出的是，这里所说的“合规义务”，主要是指强制性环保合规要求。

1.项目准备阶段的主要环保合规义务

在项目准备阶段，一是做好项目环境保护方案的研究。生态环境保护是项目可行性研究报告的重要内容之一，建设项目实行生态环境保护一票否决权，要在可行性研究报告中设置生态环境保护章节。生态环境保护章节的编制应参照环评相关内容，尽可能与环评保持一致，认真分析项目所在地区环境质量现状，充分识别生态环境影响要素和环节，提出合理的生态环境保护和治理措施，并明确环保投资估算。二是确定项目环评类别。应当严格按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称《分类管理名录》）确定建设项目环评类别，不得擅自改变环评类别。建设内容涉及《分类管理名录》中两个及以上项目类别的建设项目，其环评类别按照其中单项等级最高的确定；建设内容不涉及主体工程的改建、扩建项目，其环评类别按照改建、扩建的工程内容确定；除省级生态环境主管部门报经生态环境部认定后确有必要纳入之外，《分类管理名录》未作规定的建设项目，一般不纳入建设项目环评管理。三是编制或者填报环评文件。在项目备案后，应根据建设项目对环境的影响程度，按照《分类管理名录》规定，分别编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表，或者填报环境影响登记表，取得项目环评审批。未取得批准的，项目不得开工建设。此外，根据《环境影响评价法》第24条规定，有下列情形之一的，需要重新报批环评文件：1.环评文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环评文件；2.建设项目的环评文件自批准之日起超过5年，方决定该项目开工建设的，其环评文件应当报原审批部门重新审核。

2.项目建设阶段的主要环保合规义务

在项目建设期，一要满足项目“三同时”制度要求。建设项目应当坚持环评优先的原则，严格遵守环评文件中的污染防治措施，执行环境保护“三同时”管理制度，即建设项目（包含新建、改建、扩建项目和技术改造项目）需要的配套防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环评文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。二是组织影响后评价。根据《环境影响评价法》第27条规定，在项目建设过程中产生不符合经审批的环评文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环评文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环评文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。三是取得排污许可证。对于纳入排污许可分类管理名录的排放污染物企业，应当按照法定程序申请和承诺取得排污许可证，按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。四是完成项目环保设施竣工验收。在投入正式生产前，建设单位应自主完成环保设施竣工验收等相关程序。五是建立突发环境事件应急管理制度。对可能发生突发环境事件的工业企业，应根据本单位的实际，针对可能发生的事故的类别、性质、特点和范围等情况，建立突发环境事件应急管理制度，在开展环境风险评估和应急资源调查的基础上，编制突发环境事件应急预案并执行备案规定。

3.项目运营阶段的主要环保合规义务

项目运营期是绝大多数企业所处时间最长的阶段，也是执法部门监管的重点。企业应当确保项目在生产过程中，污染防治设施正常运行，重点加强大气、水、噪声、土壤污染防治以及工业固体废物特别是危险废物的规范化管理；加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境及社会可以承受的措施，降低能耗，减少污染物排放，有效合理地利用能源；有效履行企业在清洁生产中的法定义务，项目应采用节能、节水等有利于环境与资源保护的建筑设计方案、建筑和装修材料、建筑构配件及设备，禁止生产、销售和使用有毒、有害物质超过国家标准的建筑和装修材料；有需要实施强制性清洁生产审核情形的，企业还应当实施强制性清洁生产审核；应当依法履行环境信息公开以及突发环境事件应急管理等环保合规义务，等等。此外，在项目运营过程中产生不符合经审批的环评文件的情形的，还应当根据《环境影响评价法》第27条规定组织影响后评价。

4.项目退出阶段的主要环保合规义务

在项目退出阶段，一是防范拆除活动污染环境。拆除活动污染防治应按照《企业拆除活动污染防治技术规定（试行）》的要求执行，编制《企业拆除活动污染防治方案》《拆除活动环境应急预案》，拆除活动结束后，应组织编制《企业拆除活动环境保护工作总结报告》。二是承担治理与修复的主体责任。比如场地土壤和地下水污染状况调查及修复需按照《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》《污染地块土壤环境管理办法（试行）》等相关要求执行。三是涉及土地复垦的，应根据《土地复垦条例》《矿山地质环境保护规定》等相关要求采取整治措施，使损毁的土地达到可供利用状态。土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费。

三、项目全生命周期的环保合规风险

所谓环保合规风险，参照《中央企业合规管理办法》第3条第2款规定，是指企业及其员工在经营管理过程中因环保违规行为引发的承担环保法律责任、造成经济或者声誉损失以及其他负面影响的可能性。根据该款规定，环保合规风险大体可以划分为法律风险和市场风险两大方面。

1.法律风险

包括民事责任、行政责任以及刑事责任三个方面。

（1）民事责任

《民法典》《环境保护法》等法律法规规定了环境污染和生态破坏的侵权责任、惩罚性赔偿、生态环境修复责任以及生态环境损害赔偿等环保民事责任制度，在程序上确立了环境民事公益诉讼制度，明确违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以向人民法院提起公益诉讼。从承担民事责任的方式来看，《民法典》第179条规定的十一种方式中停止侵害，排除妨碍，消除危险，恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失等都能适用于环境民事责任；从适用的广泛性来看，赔偿损失应为环境民事责任形式中应用最广泛的一种责任形式，其范围既包括财产损害赔偿，又包括对人身损害引起的财产损失赔偿；既包括直接损失，也包括间接损失。

（2）行政责任

《环境保护法》等环保法律法规规定了环境违法行为的行政责任，包括行政处罚和行政强制两个方面，责任形式主要有：查封、扣押，罚款，责令限制生产、停产整治，责令停业、关闭，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以拘留等。值得一提的是，新修订的《环境保护法》增加了按日计罚制度，规定“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚”，同时规定，地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加按日连续处罚的违法行为的种类。当然，增加按日计罚制度的根本目的不是罚款，而是督促企业改正违法行为。

（3）刑事责任

在“强监管”政策背景下，我国刑事立法和刑事司法也对企业环保合规问题给予了回应。无论是2019年2月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部联合印发的《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》，还是2021年3月施行的《刑法修正案（十一）》对环境污染犯罪的修改，都从刑事规制的角度，逐步加重了企业及相关管理人员的环保刑事责任。整体而言，环保刑事责任主要包括三大类：一是破坏资源类环保刑事责任，主要涉及对生态环境稀缺性及生物物种的破坏。比如，危害国家重点保护植物、破坏自然保护地、非法占用农用地、破坏性采矿、滥伐林木等都会涉及刑事犯罪；二是污染类环保刑事责任，主要涉及排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物及其他有毒有害物质。其中，污染方式、污染区域及污染结果大小都将成为影响企业环保刑事责任的重要因素；三是非法进出口污染物刑事责任，主要涉及逃避海关监管、将境外的固体废物等运输入境，以及未经许可，擅自进口固体废物或者非法处置进口的固体废物。相关行为可能构成走私废物罪、擅自进口固体废物罪、非法处置进口的固体废物罪等罪名。

2.市场风险

主要是指因环保不合规给企业带来的经济损失和声誉损失等。企业的环保合规状况借助环保信息公开会对企业的投融资以及产品销售等产生直接影响。比如，ESG〔英文Environmental（环境）、Social（社会）和Governance（治理）的缩写〕是一种关注企业环境、社会、治理绩效而非财务绩效的投资理念与企业评价标准。基于ESG评价，投资者可以通过观测企业的ESG绩效，评估其投资行为和企业（投资对象）在促进经济可持续发展、履行社会责任等方面的贡献。目前，已有多个国际投资公司推出了ESG投资产品。实践表明，ESG表现优异的公司声誉更佳，客户粘性更强，公司财务业绩更优，并能够显著降低其融资成本。

四、项目全生命周期的环保合规管理的主要内容

按照工作流程，可以将项目全生命周期的环保合规管理的主要内容归纳如下：

1.全面梳理环保合规义务

企业应将合规义务作为确立、制定、实施、评价、维护和改进合规管理体系的基础，系统识别其活动、产品和服务所产生的合规义务，并评估其对企业经营管理活动所产生的影响。一般来说，企业应优先梳理与企业经营管理活动相关强制性合规要求中的特殊性环保合规要求，然后再梳理其一般性环保合规要求，并在调查研究的基础上汇总本企业所涉及的合规承诺以及经济激励性的合规要求。在此基础上，编制环保合规义务清单。

2.建立环保合规风险的识别、分析、评价与预警机制

环保合规风险的识别是指把环保合规义务与企业活动、产品、服务和运行等相互联系起来，来识别可能发生环保不合规的场景，包括识别不合规的原因以及后果等；环保合规风险分析是在环保合规风险识别的基础上，通过考虑环保不合规的原因、来源、后果的严重程度、不合规及其后果发生的可能性进行环保合规风险分析；环保合规风险评价是对在环保合规风险分析过程中发现的环保合规风险，按照其风险等级，将其与企业能够并愿意接受的合规风险水平进行比较，并基于该比较，设定环保合规风险的优先级，作为对该风险实施控制的基础；环保合规风险预警是根据环保合规风险评价结果，对于其中典型性、普遍性和可能产生较严重后果的风险及时发布预警。

3.采取环保合规风险的管控措施

环保合规风险管控措施主要包括三个方面：一是企业保证日常经营管理正常进行而避免发生环保不合规而采取的管理措施，主要是指建立完善的环保合规管理体系文件，提出相关环保合规管理的相关要求；二是建立环保合规审查机制，主要是指对重大决策、重大项目运营、重要合同签署等经营管理行为进行环保合规审查，将其作为必经程序，及时发现不合规风险，并加以防控；三是在环保不合规风险事件突发后，企业为降低负面影响而采取的管控措施，主要是指建立完善的应急管理制度，避免合规风险的进一步扩大。

就建立环保合规管理体系文件而言，就是“外规内化”，要编制一体化管理体系文件，一般包括三个层级。第一层级文件即纲领性文件，规定企业环保合规经营的大政方针，规定每个员工都必须遵守的环保合规基本原则，这是其他环保合规制度文件的基础和依据。第二层级文件即规章制度，主要是为企业日常经营管理活动所涉及的环保合规的主要风险领域提供具体指导原则和标准，包括针对特定主题或特定环保合规风险领域制定的具体合规要求和规范。对于某些特定行业和地区，还需要根据特别情况制定相应的环保合规管理制度，比如医疗等行业就要制定《医疗废弃物处理办法》等相关规章制度。第三层次文件即操作规范，主要对前两类制度的补充和提升，并为员工提供评估具体环保合规问题的参考和工具。比如制定《环评审批办理流程图》，指引员工遵循什么样的工作流程以使环评审批工作得以完成。

4.建立环保合规运行机制

主要有：

（1）实行环保合规目标责任制。实行环境保护责任制既是环保合规的基本要求，也是环保合规管理实施的重要保障。实践中，对环境违规行为的法律惩处除了处罚企业之外，还同时会对相关负责人以及负有直接责任的人员进行惩处，为此，明确企业及相关人员的责任，具有特别重要的意义。

（2）建立环保合规管理工作机制。一是明确环保合规的具体管理部门，由其牵头独立履行其环保合规管理职责，加强环保合规部门和人员的能力建设，提高其环保合规管理水平；二是将环保合规管理工作纳入企业的治理框架，制定企业环保合规管理的目标、方针和计划，为企业环保合规指明方向。三是强化环保合规的工作协调。环保合规通常会涉及法务、相关环境管理等技术管理部门以及其他业务部门等，在识别、分析、评价和预警环保合规风险以及应对特定环保合规风险时，需要强化各相关部门的协同。

（3）建立环保合规管理的技术监督与支持体系。环保合规管理涉及大量的技术规范，需要企业建立健全环境设施运行机制以及环境监测等制度，聘请第三方提供环境专项技术服务，合理区分企业与环境服务第三方的责任，通过第三方的专业服务避免和降低环境违规风险。

（4）建立举报与违规问责制度。举报是及时发现环保合规风险的重要途径，企业应当建立环境违规行为举报制度，对于举报属实，并及时避免重大环保合规风险发生的，应当予以奖励。同时需要强化违规行为的问责，明确违规责任范围，细化惩处标准，提高对违规行为惩罚的威慑力。

（5）建立环保合规报告与合规考核评价制度。环保合规管理部门对于企业的环保合规工作以及重大环保合规风险事件及其处理情况等要向企业最高管理者报告。同时，企业应将环保合规情况纳入对各部门和所属企业负责人的年度综合考核，细化评价指标，对所属单位和员工合规职责履行情况进行评价，并将结果作为员工考核、干部任用、评先选优等工作的重要依据。

（6）建立系统的环保合规培训制度。根据企业情况，针对不同的人员，应进行各种层面的培训。其中，应当强化对岗位操作人员上岗前的培训以及岗位定期培训，强化对企业领导层环保合规及其发展趋势等的战略性培训，对于环境管理人员定期进行环保合规培训，使其能够及时、全面、准确地了解环境法律法规以及合规管理的最新要求。

（7）培育环保合规文化并推广。通过制定发放环保合规手册、签订环保合规承诺书等方式，强化全员环保合规意识，树立依法合规、守法诚信的价值观，筑牢合规经营的思想基础，同时，要推广合规文化。合规管理是否有效，除了本企业之外，还取决于商业合作伙伴等利益相关方能否自觉遵守相关规定。企业应树立积极正面的合规形象，推动行业合规文化发展，重视对商业合作伙伴之间的合规文化的审视以及与合规文化的共享。

（8）建立合规管理评估与持续改进机制。合规是一个持续性过程，需要通过定期开展环保合规管理评估来持续改进。合规管理的评估包括企业自行组织的内部评估以及第三方进行的外部评估等不同形式，通过定期开展对环保合规管理有效性的分析，对重大或反复出现的合规风险和违规问题，深入查找根源，完善相关制度，堵塞管理漏洞，强化过程管控，持续改进提升。