生态环境损害赔偿制度框架探究

　　我国生态环境损害赔偿制度由2017年12月发布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《方案》)确立。一些地方结合法律实践，如环境司法非常活跃的江苏省，对案源、鉴定评估、磋商、起诉、赔偿金管理、损害修复、信息公开等都作出了较为详细的规定。此外，山东、贵州等地也进行积极探索。

　　尽管如此，生态环境损害赔偿制度仍需在框架上加以统一和完善。本文在《方案》确立的框架下，结合我国目前制度及其实施环境，以地方探索为参考，借鉴与我国生态环境损害赔偿制度具有类似功能机制的美国自然资源损害赔偿制度，对生态环境损害赔偿制度进行勾勒。

　　生态环境损害索赔属于行政机关的职责

　　进行制度勾勒之前，需要对这一制度定性。我们认为，生态环境损害索赔属于行政机关的职责。关于我国生态环境损害赔偿制度的理论基础，一般认为是宪法上的自然资源国家所有权。有学者认为国家所有权是管理权性质上的公权力，有学者认为自然资源国家所有权是一种双重所有权，自然资源形式上国家所有，实质上全民所有。即便是以所有权为基础，因为行政机关不是私产的代表而是公产的代表，作为公产所有权的行使者，其应受到法律的约束。

　　在大陆法系的理论体系中，国家财产分为公产和私产。私产不直接服务于公益，而是通过扩大财产和为公共预算获取收益间接服务于公益，如经营性国有资产，适用私法调整。公产分为公务用公产和公众用公产。公务用公产是公权力机关自己使用服务于公共目的，如办公大楼等。公众用公产供公众直接使用，这种使用原则上免费且自由。公众用公产的管理者应当确保公众用公产的使用秩序，使其处于供公众使用的良好状态。

　　生态环境属于公众用公产，其具有生态功能，供公众直接、免费和自由使用。作为行政机关，确保生态环境的生态功能自然属于其职责。因此，无论是哪一种学说作为生态环境损害赔偿制度的理论基础，在承认行政机关作为权利主体正当性的同时，也都认为其不同于私法主体。

　　生态环境一旦受到损害，行政机关应当依法救济，不能随便放弃和处分权益。要求责任人进行修复或者赔偿是行政机关应该履行的职责，而且职责的履行应置于各种监督机制之下。在磋商层面，法院对磋商协议的司法确认以及磋商程序的合理公开都是对行政机关的监督。在诉讼中，行政机关不能对权利随意放弃或者变更，应受到法院、检察机关和公众的监督。同时，在不同的救济环节都应规定信息公开的方式，鼓励公众参与。

　　生态环境部门“统一监督管理”有利于承担协调者角色　　生态环境损害赔偿权利人是省级、市地级政府。省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿的具体工作。在众多的部门或机构中，确定承担具体工作的主体，应考虑个案中生态环境损害的情况。如果生态环境损害涉及某个单一自然资源要素，如以水或土为主，可以考虑由具体的涉水或涉土的自然资源行政机关索赔。如果生态环境损害涉及的要素较多，则由具有协调功能的机构索赔更为科学合理。

　　生态环境损害赔偿的索赔主体是行政机关，这和美国的自然资源损害赔偿制度类似。在普通法的公共信托原则之下，州被赋予对自然资源的托管权，可基于托管者身份提出赔偿请求。制定法下托管者的范围更广泛，包括联邦自然资源管理机构、各州州长委派的机构和印第安部族，他们可以基于托管者的管理权、所有权或控制权对自然资源的损害进行索赔。

　　在美国联邦立法的自然资源条款中，公民个体被排除在自然资源损害求偿主体之外。现有的联邦托管机构包括农业部、商务部、国防部、能源部、内政部和其他被授权管理或保护自然资源的机构、印第安部族等。

　　一项资源会涉及多个或多级托管者，此时如果允许多个托管者分别对损害进行索赔，很可能产生双倍赔偿问题。对此，美国一些法律还规定了托管权的协调。

　　根据我国《方案》，省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。我们认为，在生态环境损害涉及多种环境要素和多部门的职责时，生态环境部门作为赔偿权利人指定的部门是较为合理的做法。第一，生态环境部门“统一监督管理”有利于承担协调者的角色。第二，在生态环境损害修复过程中，第三方机构一般需要接受生态环境部门的监管，生态环境部门作为权利人，有对第三方机构实施监管的抓手，可为生态环境修复顺利完成提供保障。

　　生态环境损害鉴定评估是确定赔偿范围的前提　　生态环境损害事件的鉴定评估是确定赔偿范围的前提。

　　在美国，一般由资源环境的托管人委托专业机构根据污染事件的规模按照一定程序开展。此外，参与评估的主体还包括社会公众。公众的意见有助于帮助托管人判断评估计划的适当性，同时也可将评估过程中遗漏的影响因素反映给托管人。

　　美国自然资源损害的评估过程包括预评估、评估计划和评估后阶段。预评估阶段属于筛选环节，决定是否有进行进一步评估的必要。预评估认为有必要的，则进入评估计划阶段，对损害程度进行评估，确定修复方案。在此阶段，托管者需要识别潜在责任方，向其发出实施评估意向的通知，并邀请其参与制定评估计划。潜在责任方可能被要求全部或部分地执行相关计划;公众和潜在责任方也可以审议这一计划，不过，托管者对计划内容有最终的决定权。在评估后阶段，托管者依据修复和赔偿计划向责任者提交索赔请求。可见，美国自然资源损害评估过程由行政机关主导。

　　由于行政机关在损害评估和修复方面有较为专业的人员、技术和充足的资金力量，且受到公众监督，相比于法院或原告主导，由行政机关主导损害的评估和修复更为合理。《方案》也要求，生态环境损害发生后，赔偿权利人指定的部门或机构组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作。

　　鉴定评估由赔偿权利人委托专业机构进行。生态环境损害鉴定评估的主要内容包括：污染或破坏行为调查，污染物性质鉴定，因果关系分析，生态环境损害性质、类型、范围和程度确定，生态环境损害量化，生态环境恢复方案筛选，生态环境恢复效果评估。

　　确定恢复目标、筛选恢复方案也关乎赔偿义务人和公众的利益，《方案》特别对鉴定评估及磋商阶段邀请相关专家、赔偿义务人和公众参与磋商，保障公众知情权做出要求。

　　经磋商达成的赔偿协议具有合同的法律效力

　　在生态环境损害鉴定评估报告出具后，行政机关应当在一定期限内和赔偿义务人展开磋商。磋商主体是赔偿权利人指定的部门或机构、义务人，但应邀请专家和利益相关的公民、法人和其他组织参与，接受社会监督。达成一致意见的，由赔偿权利人指定的部门或机构与义务人签署生态环境损害赔偿协议。

　　协议应载明：当事人信息;损害事实、证据及法律依据;协议双方当事人对鉴定意见、评估报告的意见;履行责任的方式和期限;启动时间、结束期限;评估方式;违约责任。赔偿协议具有合同的法律效力。

　　对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。经司法确认的赔偿协议具有生效裁判的效力，即强制执行力。经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行。人民法院确认无效的，权利人应当在一定期限内重新启动磋商程序，或者提起生态环境损害赔偿民事诉讼。　　赔偿金的使用和生态环境损害修复是一体两面　　赔偿金包括经赔偿协议、法院生效裁判或调解获得的生态环境损害赔偿金。《方案》要求，“赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴同级国库，纳入预算管理。”对于可修复的，《方案》并未具体规定。

　　地方制定的文件一般要求，生态环境损害赔偿资金应由赔偿权利人指定的部门或机构按照“依法合规、专款专用、公开透明、跟踪问效”原则，主要用于在损害结果发生地开展的生态修复及相关支出。各地通常的做法是，根据不同情况规定资金上缴省级或者同级国库，纳入一般预算管理。赔偿权利人指定的部门或机构编制预算，并提出使用申请。

　　使用范围包括：应急处置费用;鉴定评估费用;修复费用;服务功能损失、永久性损失补偿费用;诉讼产生费用。资金申请的审核结果、拨款结果、修复过程中款项的使用情况，也应依法公开，接受社会监督，保证资金使用的规范性和透明性。

　　生态环境损害修复和赔偿金的使用是一体两面。美国《超级基金法》下，在责任方愿意采取行动和修复措施，而主管机关又同意的场合，这些措施在主管机关的监督下由责任方执行。但立法并未对责任者课以采取此种措施的义务。在责任者不配合的情形下，主管机关不能通过行政命令要求责任方采取行动，而只能自行行动后向责任方索赔。

　　我国生态环境修复的发生分为两种情形。一是义务人根据赔偿协议、法院生效裁判或调解修复，二是权利人修复。

　　权利人修复是在义务人不配合或情况紧急的情况下发生，如果权利人进行修复的，应当就修复费用向义务人追偿。修复过程分为两个环节，第一是编制修复方案，第二是实施修复方案。修复完成后，应当进行修复评估，评估达到修复目标要求的，应将修复效果评估报告提交赔偿权利人指定的部门或机构和赔偿义务人。如果修复依据是经司法确认的赔偿协议或者法院的生效裁判或调解书，应提交法院，因为此时的修复属于法院执行的内容。